El Senado se prepara hoy desde las 11 para tratar el rechazo al veto impuesto por el presidente Javier Milei a la ley de reparto de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Esta ley, sancionada por el Congreso a finales de agosto, buscaba un nuevo marco para distribuir estos fondos entre las provincias. Sin embargo, el 12 de septiembre, Milei decidió vetarla, frenando así su implementación.
El veto presidencial no pone fin automáticamente a la voluntad legislativa: la Constitución y el reglamento parlamentario prevén que las cámaras del Congreso pueden insistir en la sanción original.
Para que esto suceda, es indispensable que la norma sea votada por los dos tercios de los presentes tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. Si ambas cámaras alcanzan ese nivel de consenso, el proyecto vuelve a tener fuerza de ley, quedando sin efecto el veto del Poder Ejecutivo.
La coyuntura surge después de un proceso de fuertes tensiones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales por el manejo de los fondos discrecionales. El ATN, como instrumento financiero de asistencia a las provincias, se vuelve clave en la dinámica de poder entre la Nación y los distritos.
La votación en la Cámara alta será observada tanto por sectores políticos como por las 24 jurisdicciones que dependen de estos mecanismos de financiamiento para sostener sus cuentas públicas y sus políticas frente a desequilibrios económicos.
¿De qué trata este Fondo?
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) está anclado en la arquitectura fiscal argentina como el residuo del sistema de coparticipación federal de impuestos. Este 1% destinado a los ATN se extrae antes de la distribución automática de los fondos coparticipables que corresponde a las provincias.
La administración de este fondo queda íntegramente bajo la órbita del Poder Ejecutivo nacional. Tradicionalmente, el Ministerio del Interior se encargaba de determinar tanto los destinatarios como los montos de las transferencias.
El ATN se pensó, en su origen, como un recurso de contingencia. Así figura en el articulado de la Ley 23.548: atender desequilibrios inesperados y emergencias financieras que pudieran afrontar los gobiernos provinciales.
Sin embargo, en la práctica, la falta de criterios preestablecidos y la capacidad del Ejecutivo de disponer de los fondos según su criterio transformaron al ATN en un instrumento altamente politizado. De hecho, los gobernadores han denunciado reiteradamente que esta discrecionalidad se traduce en reparto desigual o arbitrario, y en ocasiones como herramienta de presión por parte del gobierno central.
La iniciativa aprobada en el Congreso—y vetada por el presidente Milei—plantea un cambio profundo: convertir el ATN en parte del sistema de reparto automático previsto para la coparticipación federal. Así, su distribución dejaría de depender de la voluntad política del Poder Ejecutivo y pasaría a ajustarse a los coeficientes objetivos que ya rigen para los otros fondos coparticipables.
Esta modificación proponía incorporar el ATN a la Ley 11.672, garantizando la remisión automática y diaria de los recursos, y considerando formalmente estos fondos como integrantes del conjunto coparticipable.
Actualmente, la disputa radica precisamente en si mantener o limitar la discrecionalidad. Quienes defienden el status quo, argumentan la necesidad de conservar un instrumento ágil y flexible para responder ante eventuales emergencias, sosteniendo que la legislación actual no es arbitraria sino una herramienta federal. Aquellos que abogan por el cambio consideran que la ausencia de reglas objetivas debilita el federalismo, vulnera la autonomía de las provincias y fomenta prácticas clientelares.
Según cifras oficiales, el crecimiento en la transferencia de ATN en lo que va de 2025 –un 70% más que el total de 2024– evidencia la importancia del fondo en un contexto fiscal restrictivo y con provincias enfrentando dificultades financieras, pero también refuerza el debate sobre la necesidad de mayor transparencia y equidad en la asignación de estos recursos.
Los argumentos de Milei para vetar la ley
El Presidente fundamentó su decisión de vetar la ley sancionada por el Congreso. Uno de los argumentos centrales expuestos señaló que el proyecto legislativo pretende reorientar los recursos del ATN hacia un esquema de distribución automática conforme a los coeficientes de coparticipación general.
Según el texto oficial, tal medida alteraría la finalidad que la ley asigna a los ATN, dificultando su empleo como herramienta para atender emergencias y desequilibrios financieros en las provincias.
El decreto enfatiza que la naturaleza discrecional de estos fondos responde a la necesidad de dotar al Estado nacional de mecanismos de respuesta inmediata para situaciones imprevistas.
El jefe de Estado expresó en reiteradas ocasiones que la ley vetada representa un riesgo para el equilibrio fiscal de la administración nacional. En concreto, aduce que la automatización del reparto privaría al gobierno central de “una herramienta de acción inmediata frente a emergencias y desequilibrios financieros que requieren decisiones rápidas y acordes a su carácter imprevisto”.
Desde la Casa Rosada, la defensa de la discrecionalidad se vincula a una visión estructural del federalismo argentino. Según lo expresado en los fundamentos del veto, la posibilidad de asignar recursos del ATN sin reglas fijas no sería un diseño legal arbitrario, sino una consecuencia de la historia institucional del país y de la dinámica federal, que requiere “mecanismos de auxilio excepcionales y ágiles dotados de la necesaria flexibilidad”.
Por otra parte, el veto presidencial refleja una estrategia política para preservar instrumentos que permitan gestionar los vínculos Nación-provincias en un escenario donde las transferencias de fondos se revelan como uno de los principales vasos comunicantes. El oficialismo sostiene que restringir la capacidad de decisión del Ejecutivo sobre los ATN debilitaría la respuesta estatal ante situaciones extraordinarias, colocando a las provincias y al propio Estado nacional en una posición de vulnerabilidad frente a crisis inesperadas.
El proceso parlamentario que atravesó la ley
El tratamiento legislativo de la ley de reparto de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) atravesó una serie de votaciones clave antes del veto presidencial.
El proceso comenzó con el debate en el Senado, donde el 10 de julio la norma obtuvo media sanción. La aprobación fue contundente: 56 votos afirmativos y uno negativo, alcanzando así la exigente mayoría de dos tercios del cuerpo legislativo, un requisito formal necesario para sortear eventuales vetos presidenciales.
Posteriormente, la ley fue llevada a consideración de la Cámara de Diputados el 20 de agosto. En esa instancia, el resultado fue 143 votos a favor y 90 en contra. Si bien la propuesta logró una clara mayoría simple, el número de votos favorables no alcanzó los dos tercios de los presentes.
Ante el veto de Milei, la oposición y los gobernadores afines a la iniciativa se preparan para buscar los dos tercios tanto en el Senado como en Diputados. En caso de alcanzar esta mayoría especial, el proyecto retomará vigencia como ley, anulando el acto del Ejecutivo. Si uno de los cuerpos no logra la proporción requerida, el veto se mantendrá y la ley quedará sin efecto.
Las demandas y propuestas de los gobernadores
En el escenario de disputa por la distribución de los recursos fiscales, los gobernadores provinciales han liderado una serie de reclamos y propuestas orientados a modificar el funcionamiento tradicional de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
Las críticas de los mandatarios provinciales giran en torno a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para definir el destino de estos fondos y su impacto en la autonomía territorial y la equidad del federalismo fiscal.
Ante la persistente caída en la recaudación y el impacto de políticas de ajuste fiscal, los 24 gobernadores y el jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires impulsaron en el Congreso un proyecto unificado para reformar el régimen de los ATN y avanzar hacia un reparto más transparente y previsible. El objetivo explícito: transformar estos fondos de transferencias discrecionales a automáticas, distribuidas según los mismos criterios que rigen para la coparticipación federal.
La propuesta central consiste en incorporar los ATN plenamente a la masa de fondos coparticipables, obligando a su envío automático y diario a las provincias, y limitando de ese modo la intervención directa del Poder Ejecutivo. Esta iniciativa busca alinearse con los principios de la reforma constitucional de 1994, que impuso la remisión diaria y objetiva de los recursos coparticipables.
Simultáneamente, los mandatarios consensuaron acciones para modificar la distribución de la recaudación proveniente del impuesto a los combustibles líquidos, que actualmente asigna solo el 10,40% de lo recaudado a los gobiernos provinciales. La propuesta prevé disolver fondos fiduciarios específicos y redirigir un porcentaje mayor de estos recursos a las 24 jurisdicciones provinciales, elevando su participación en la masa disponible.
Reformas en el impuesto a los combustibles líquidos
El proyecto promovido por los gobernadores para modificar el régimen de distribución de los recursos federales incluye una revisión sustancial del reparto del impuesto a los combustibles líquidos.
Actualmente, el esquema de distribución define los siguientes porcentajes: el 10,40% de la recaudación corresponde al Tesoro Nacional, el 15,07% se destina al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el 28,69% al Sistema Único de Seguridad Social, el 4,31% al Fideicomiso de Infraestructura Hídrica, el 28,58% al Fideicomiso de Infraestructura de Transporte y el 2,55% a Compensación Transporte Público.
Bajo este sistema, solo el 10,40% se distribuye directamente entre las provincias, representando una fracción mínima de los ingresos totales percibidos por el Estado nacional en concepto de este gravamen.
La iniciativa de reforma propuesta por los mandatarios provinciales busca alterar esta estructura. La propuesta contempla disolver los fondos fiduciarios mencionados, de forma que la masa de recursos resultante de la recaudación del impuesto a los combustibles líquidos se distribuya directamente entre las 24 jurisdicciones del país.
En términos porcentuales, el proyecto estipula que las provincias pasarían a recibir el 58,36% de la recaudación, con el Tesoro Nacional, el sistema previsional y la compensación para el transporte público manteniendo sus respectivas asignaciones actuales.
Esta redefinición del destino de los fondos procura compensar la merma impositiva sufrida por los gobiernos locales en los últimos años y responder a las demandas de un federalismo más equitativo y alineado con las necesidades sociales y de infraestructura de cada región.
Dentro del mismo paquete reformista, se incluye el compromiso de mantener los porcentajes de reparto históricamente asignados a cada distrito, a los que se suma una disposición específica para incorporar prorrateos en favor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de Tierra del Fuego.
Análisis constitucional e histórico sobre la coparticipación y el federalismo argentino
El sistema de coparticipación federal de impuestos en Argentina responde a una evolución institucional que ha atravesado diferentes etapas desde la organización constitucional de 1853.
En la primera etapa, conocida como “separación de fuentes” (1853-1891), las provincias y la Nación recaudaban y disponían de sus propios ingresos en forma autónoma.
Posteriormente se consolidó la “concurrencia de hecho” hasta 1935, donde la Nación y las provincias compartían potestades tributarias.
A partir de ese año, la centralización gradual de la recaudación tributaria motivó la adopción de regímenes de coparticipación impositiva, culminando en la sanción de la Ley 23.548 en 1988, que aún estructura el reparto de fondos.
Esta ley fijó porcentajes claros: 42,34% para el Gobierno nacional, 56,66% para provincias y 1% para los ATN. De esta manera, el Fondo de ATN se constituyó como un saldo discrecional administrado exclusivamente por el Poder Ejecutivo nacional, con el fin de asistir a las provincias en emergencias o desequilibrios fiscales.
Un hito relevante fue la reforma constitucional de 1994, que introdujo exigencias precisas en los artículos 75 inciso 2 y 9. Allí se establece que la distribución de los recursos federales debe regirse por criterios objetivos y que los fondos coparticipables deben remitirse de modo automático y diario, limitando así la posibilidad de administración discrecional.
Este mandato busca garantizar equidad, solidaridad y desarrollo equilibrado en todo el territorio nacional. Además, dispone la remisión de subsidios solo para aquellos distritos cuyas rentas no sean suficientes para cubrir sus gastos ordinarios.
Sin embargo, la normativa que regula los ATN—sancionada antes de la reforma de 1994—ha sido puesta en cuestión precisamente porque permite la discrecionalidad en el reparto. En el debate actual, los críticos argumentan que esta práctica entra en tensión con el mandato constitucional posreforma, que exige reglas objetivas, equitativas y automáticas para la transferencia de fondos a las provincias.
Las presentaciones judiciales, como la que llevó adelante la provincia de La Pampa ante la Corte Suprema, intentan que los ATN sean considerados íntegramente como parte de la masa coparticipable, para su distribución automática, diaria y sin intervención política intermedia.
